El Concierto y Convenio económico: un contrato de sumisión
es un texto de Nekane Jurado de diciembre de 2001 publicado en el nº 6 de KALE GORRIA.

Tras la derrota militar sufrida en la I Guerra Carlista, en la ley 25 de octubre de 1839, conocida como la "ley abolitoria", se pone fin a los fueros, y con ellos a la desaparición del llamado Antiguo Régimen, y todo lo que económica y socialmente este podía significar. Pero el mayor sometimiento se impondría tras la derrota de la II Guerra Carlista, con la ley de 21 de julio de 1876, en cuyo articulado además de imponer a los habitantes de vascongadas "acudir al servicio de las armas, imponía la de "contribuir en proporción de sus haberes a los gastos del Estado".

Como consecuencia de esta Ley, se materializa el R.D. 28 de febrero de 1878, conocido como primer Concierto Económico. Contrariamente a lo que pudiera parecer, el término Concierto no tiene su origen en la significación de acuerdo a pacto alguno, sino en la imposición, como se desprende de la propia exposición de motivos de este Real Decreto: "establecida la unidad constitucional en las Provincias Vascongadas; verificada la primera quinta, y estando llevando a cabo los preliminares de la del presente año con la misma regularidad que en las demás del Reino, faltaba solo que entrasen aquellas en el Concierto Económico (......)las Provincias Vascongadas dentro ya del Concierto Económico contribuirán al sostenimiento de las cargas públicas en igual proporción que las demás de España".

Concierto Económico significa, por tanto, dejar de ser provincias "exentas" para entrar a formar parte del orden económico general del Reino de España, aunque tal entrada se haga de forma peculiar y distintiva, se marca un peaje de sumisión, que ya este primer concierto llama "Cupo" y lo cuantifica de forma monetaria muy detalladamente en el propio RD. para los primeros 8 años de vigencia, pero sin olvidar añadir "las cuotas de cada uno de los ocho años económicos (...) quedarán sometidas a las alteraciones que las Leyes sucesivas de presupuestos introduzcan en las bases de su imposición".

A este Concierto siguieron el de 1887, el de 1894, el de 1906 y el de 1925, suprimido en Bizkaia y Gipuzkoa por D.Ley de 23 de junio de 1937, tras la derrota militar contra el golpe de estado del general Francisco Franco.

Paralelamente se impone la sumisión económica a Nafarroa. Así la ley de los presupuestos Generales del Estado de 1876 supuso un gran contrafuero al disponer en su art.24: " Se autoriza al Gobierno para dar desde luego a la contribución de inmuebles, cultivo y ganadería en la provincia de Navarra la misma extensión proporcional que en los demás de la península y para ir restableciendo en ella, con las modificaciones de forma que las circunstancias locales exijan, una exacta proporción entre los ingresos de aquella provincia por todo concepto y las demás de la península".

Esta normativa culminó en el RD de 14 de febrero de 1877 de aprobación del primer Convenio Económico entre Nafarroa y el Estado, y que determinaba un cupo anual de dos millones de pesetas.

Tras la muerte de Franco, que fue quién firmó el Decreto Ley de abolición del concierto anterior, la Constitución Española (CE) de 1978, rechazada en Hego Euskal Herria (en adelante HEH), define el ordenamiento jurídico general y también establece las relaciones que en materia tributaria y hacendística que rigen para H E H. La cuestión foral queda al margen del titulo VIII de la CE, que en su articulo 138.2 dice que "Las diferencias entre los Estatutos de las diversas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales", de manera que la CE impide un desarrollo estatutario asimétrico, y por otra parte, explícita los límites del Concierto y Convenio.

Este texto enormemente ambiguo ha sido objeto de diversas interpretaciones, pero vamos a centrarnos en la del Tribunal Constitucional (TC). En la sentencia 76/1988 se deja claro el alcance del marco actual. En ella el TC dice:

En cuanto a la coordinación de las políticas tributarias, tanto en el Concierto como en el Convenio, queda reflejado que "...se adoptaran los acuerdos pertinentes con el objeto de aplicar en sus respectivos territorios, las normas de carácter excepcional y coyuntural que el estado decida aplicar en territorio común, estableciéndose igual periodo de vigencia que el señalado para éstas". Además se determina que la presión fiscal efectiva global no puede ser inferior a la del resto del Estado.

El Concierto Económico y Concierto actuales se articulan en dos grandes capítulos:

_ El Capitulo Primero se refiere a los tributos o impuestos. En el se recogen los aspectos correspondientes a las relaciones tributarias entre las instituciones forales y el Gobierno Central, estableciendo la regulación de las mismas con respecto a cada uno de los tributos. Su contenido básico es delimitar la competencia normativa y de gestión de las haciendas forales respecto a la Hacienda estatal.

_ El Capitulo segundo está dedicado al Cupo y se divide a su vez en dos secciones: normas generales y metodología de determinación del Cupo. En él se determina la manera en que HEH debe de contribuir al sostenimiento de las cargas generales del estado correspondientes a competencias no transferidas (en adelante CNA). El gasto estatal en CNA supera el 52% del total de gasto en los Presupuestos Generales del Estado, de este gasto Nafarroa aporta un 1,6% y la CAPV un 6,24%.

Los responsables del Concierto y Convenio Económico, remarcan siempre una serie de características básicas y por tanto definitorias de este sistema.

1º Sistema Paccionado. Esta es remarcada como característica esencial. Por todo lo dicho se puede afirmar que esta situación no tiene nada que ver con un acuerdo entre dos entes soberanos, por lo que no tiene sentido hablar de leyes paccionadas.

2º Potestad Normativa y Tributaria. Según esta característica los valedores de este sistema afirman " las instituciones competentes de los TTHH, así como el Estado, disponen de la potestad normativa en materia tributaria, desarrollando y configurando su propio régimen tributario"

Ante esta afirmación, cabe decir que un sistema fiscal, o régimen tributario, es un conjunto de tributos coherente con unos principios y objetivos de política económica, presupuestaria y de redistribución de rentas, de manera que cualquier acumulación de tributos por sí sola no forma un sistema tributario. En definitiva, en el establecimiento de un sistema fiscal existe toda una filosofía socioeconómica, más allá de la finalidad recaudadora, que ordena el sistema con el objetivo de conseguir unos fines predeterminados.

Desde esta perspectiva, los tributos concertados sobre los que HEH tiene atribuciones normativas y de recaudación, no forman un sistema tributario, ya que tanto en el Concierto como en el Convenio se recogen una serie de principios generales de supeditación y acatación del sistema tributario español.

1º Respeto a la solidaridad en los términos previstos en la Constitución y en el Estatuto.

2º Atención a la estructura impositiva general del Estado

3º Coordinación, armonización fiscal y colaboración con el Estado

4º Sometimiento a los Tratados o convenios Internacionales, firmados o ratificados por el estado español, o a los que este se adhiera.

5º Las normas del Concierto se interpretarán de acuerdo con lo establecido en la Ley General Tributaria

Resumiendo, esta "amplia autonomía fiscal" se ve constreñida o limitada por las exigencias de la Constitución, por los dos Estatutos de Autonomía, y por las propias Leyes de Concierto y Convenio económico. Sin olvidar en ningún caso que ambas son Leyes aprobadas en las Cortes Generales de Madrid, correspondiéndole a esa cámara la competencia de modificación que debe hacerse también por Ley.

3º Riesgo Unilateral. El Estado no participa de la recaudación obtenida por las DDFF y Nafarroa y tampoco asume la cobertura de los gastos públicos propios de estas. Por su parte, Hego Euskal Herria a través del cupo contribuye al sostenimiento de las CNA

El cupo depende, por tanto de variables exógenas, es decir depende de los gastos que realice el Estado en las competencias que no están transferidas, sin tener para nada en cuenta ni la recaudación efectuada en H E H ni los gastos propios.

Como ya se ha dicho las CNA suponen más del 52% del total de gasto del Estado, y son precisamente los gastos en CNA los que están teniendo un crecimiento muy superior a la media de gastos, como por ejemplo el gasto en defensa, o el gasto de las aportaciones a la Comunidad Europea y a la OTAN.

La forma más clara de analizar el sometimiento económico de HEH al estado español, es el analizar los flujos económicos netos entre HEH y Madrid.

Los recursos del Estado en HEH provienen de varías vías, entre ellas las más importantes son: el cupo, las aportaciones empresariales y obreras a la Seguridad Social, los Tributos e Ingresos No Concertados, la recaudación en loterías y apuestas del estado, de la financiación mediante Déficit Público.

A la vez el estado destina recursos a HEH también por varias vías pudiendo destacar: los pagos a los pensionistas y desempleados que cobran prestaciones a través del INSS y del INEM, los pagos por premios de loterías y apuestas del estado, los gastos e inversiones reales que realiza el estado en EHE en las competencias no transferidas y cuya titularidad ostenta el estado.

Si se toma el total de recursos económicos de HEH que por todos los diferentes conceptos recauda el estado, y se descuenta todo el dinero que por los muy diferentes conceptos destina el Estado a HEH, tenemos un saldo neto, que año tras año es desfavorable a HEH, y que supone anualmente mucho más de 600.000 millones de pesetas de transferencia neta a Madrid, saldo que va siendo cada vez más negativo. Este hecho se da a la vez que Madrid desatiende reiteradamente las partidas que por diversos conceptos debería destinar a HEH, como sucede por ejemplo con el programa de formación laboral HOBETUZ.

Desde una perspectiva de trabajo en clave de construcción nacional, social y de genero de Euskal Herria, el sistema tributario actual recae casi en su totalidad en las rentas de trabajo, es un sistema regresivo, y no solidario, donde el que más tiene menos paga. Un sistema tributario propio y no dependiente ha de ser uno de los instrumentos que nos ayuden a configurar el Espacio Socio-Económico Vasco.

No se trata de poder recaudar algunos tributos y poder realizar pequeñas modificaciones en la normativa de otros (como se hace ahora), sino de tener competencias suficientes para decidir qué tipo de rentas, bienes, etc., tienen que pagar y en qué cantidad.

A grandes rasgos, este sistema tributario debería estar basado en la solidaridad, haciendo realidad una efectiva redistribución de la riqueza en favor de los más desfavorecidos. Además, debería permitir hacer frente a los problemas planteados actualmente ante la sociedad vasca, entre los que destacan: la creación de empleo, el acceso al uso de una vivienda y la integración económica de toda la población a través de un Salario Social digno, la lucha contra el fraude y la evasión fiscal, la recuperación del euskera, la regeneración del medio ambiente, etc.

Es a la sociedad vasca en su conjunto, en un acto de democratización de la economía, a la que le corresponde decidir el sistema tributario a desarrollar -¿quién debe pagar más los empresarios o los trabajadores?- y decidir sobre el destino de esa recaudación -¿seguimos pagando a la OTAN o garantizamos ingresos dignos mínimos y vivienda a tod@s?- ése es el verdadero debate que se usurpa a la sociedad. Lo mismo cabe afirmar de los acuerdos financieros con otras realidades territoriales: ¿en base a qué derecho seguir pagando anualmente a Madrid más de 600.000 millones netos?.

Cualesquiera flujos financieros con el exterior: Estado español o francés, la Unión Europea u otros, deberán darse a través de acuerdos soberanos pactados entre iguales, pero en ningún caso deben de ser fruto de imposiciones como las surgidas del Concierto y Convenio, que no sólo recortan nuestra soberanía sino que resultan económicamente muy perjudiciales para un desarrollo autónomo de EHE en claves de justicia social. Pero mientras que esto puede entreverse como una línea a medio plazo, a corto plazo la sociedad vasca podría debatir actuaciones como las siguientes, por citar algunas e iniciar el debate:

-Que las Diputaciones Forales desarrollen un sistema tributario solidario, empezando por no permitir todo el Fraude de Ley que amparan, y por destinar todo lo que hoy destinan a beneficios Fiscales (26% del total recaudado), a gasto social (Salario Social, alquileres sociales..)

-Descontar o eliminar del Cupo todas las partidas económicas que van en contra de la construcción nacional de Euskal Herria (Casa Real, policía, ejercito...), o del derecho soberano de otros países (OTAN,...)

-Mientras se pague el Cupo, garantizar que el Estado realice las inversiones que corresponda hacer en HEH en competencias que están exclusivamente en manos del Estado.

-De no cumplirse lo anterior, no pagar el Cupo como un paso más en el camino de la desobediencia civil